開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展,從而提升“空間價值”,培育區(qū)域的“自我造血”功能。開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財政收入作為社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式,有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合——
我國已成為全球最大的政府和社會資本合作模式(PPP)市場,如何針對PPP進行制度創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展,受到社會高度關(guān)注。
日前,中國財政學(xué)會、中國財政科學(xué)研究院舉辦第二屆開發(fā)性PPP論壇,深入探討如何更好發(fā)展作為創(chuàng)新模式的開發(fā)性PPP,推動穩(wěn)投資、補短板,助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化。
開發(fā)性PPP運用廣闊
近年來,我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP,并取得快速發(fā)展。統(tǒng)計顯示,截至今年三季度,全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元,合同簽約金額9.2萬億元,開工建設(shè)項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個,同比上升20%;凈增開工項目1322個,同比上升130%。
各地對PPP進行了一系列探索與創(chuàng)新,“開發(fā)性PPP”就是其中一項重要成果。“開發(fā)性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結(jié)合后的創(chuàng)新產(chǎn)物,是傳統(tǒng)PPP模式的升級版,也是我國區(qū)域開發(fā)組織模式的一次重大創(chuàng)新,對推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。
與基于單個項目的傳統(tǒng)PPP模式不同,開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運營的新型政社合作模式,社會資本負(fù)責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運營等綜合服務(wù),投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內(nèi)與實際績效掛鉤。近年來,地方政府越來越多引入開發(fā)性PPP項目,包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、全域旅游等類型。
“我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%,若按戶籍人口計算,城鎮(zhèn)化率僅為43%,還具有巨大的成長空間,但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新,積極實踐,探索出了開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式,有效解決了投資不足和激勵相容的問題。”財政部原部長、中國財政學(xué)會會長樓繼偉日前表示。
在大力推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢下,開發(fā)性PPP顯示出廣闊的運用空間和發(fā)展前景。據(jù)不完全統(tǒng)計,在財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫中,已落地的開發(fā)性PPP及類似項目近400個,在各類PPP項目中總量排名第4;投資額超過1.4萬億元,占落地PPP項目總投資規(guī)模15%,項目主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。
帶動產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展
為何要在傳統(tǒng)PPP的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出開發(fā)性PPP?劉尚希認(rèn)為,城鎮(zhèn)化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作,但我國城鎮(zhèn)化空間還很大,可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作,而是從一個區(qū)域整體來考慮,進行集成式整體開發(fā)。
“開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。與傳統(tǒng)模式相比,開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的全面發(fā)展,從而提升‘空間價值’,培育區(qū)域的‘自我造血’功能。”劉尚希分析。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春也認(rèn)為,開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財政收入作為社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式,有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合。
近年來,我國整體投資增速放緩,亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板,保持有效投資力度。2018年11月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》明確提出,鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。
“從總體看,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸和短板,仍需大力發(fā)展,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式有缺陷和不足,開發(fā)性PPP正是適應(yīng)這個環(huán)境所產(chǎn)生的發(fā)展。”中國PPP基金原董事長周成躍表示。
專家普遍認(rèn)為,開發(fā)性PPP既具有一般意義上的PPP本質(zhì)特征,又具有中國特色的創(chuàng)新含義。“開發(fā)性PPP的關(guān)鍵之處,在于實現(xiàn)了人員流動、產(chǎn)業(yè)分布和空間開發(fā)的有效匹配。”劉尚希說。
開發(fā)性PPP具有一系列“開發(fā)”特征,比如空間開發(fā),在一定區(qū)域空間內(nèi)實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的聚合重組,而不是單體的基礎(chǔ)設(shè)施和多個基礎(chǔ)設(shè)施項目的簡單捆綁。劉尚希分析,整個片區(qū)或者整個行政區(qū)劃的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成實現(xiàn)以城鎮(zhèn)為依托的一體化的綜合開發(fā),通過市場賦能和價值挖掘,有利于帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)全面發(fā)展。
不確定性是傳統(tǒng)PPP模式面臨的一個重要問題,開發(fā)性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認(rèn)為,開發(fā)性PPP采取“增量取酬”,不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務(wù)風(fēng)險、項目重建設(shè)輕運營等問題,還能實現(xiàn)政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風(fēng)險對沖”。
“激勵相容,也就是開發(fā)性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協(xié)議當(dāng)中,約定以城市建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、民生就業(yè)、公共服務(wù)等為績效考核指標(biāo),雙方形成合力、優(yōu)勢互補。”華夏幸?;鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰介紹,他們通過開發(fā)性PPP模式已經(jīng)投資運營了77座產(chǎn)業(yè)新城,合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級,城市承載能力明顯提升。
在實踐中逐步完善
近年來,在PPP推廣中,重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問題引起關(guān)注。針對PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題,國家相繼出臺了一系列規(guī)范整頓措施,力度前所未有。
“政府和社會資本合作的生命力就在于創(chuàng)新,我們經(jīng)過了探索和發(fā)展的階段,現(xiàn)在到了調(diào)整的階段,就是要反思、總結(jié)、創(chuàng)新,把實踐中好的模式總結(jié)出來,再加以推廣,形成中國特色的政府和社會資本合作。”劉尚希說。
專家認(rèn)為,作為一種創(chuàng)新和探索,PPP模式需要在實踐中逐步完善和規(guī)范發(fā)展。“從政府層面上,要優(yōu)化營商環(huán)境,降低市場成本,充分調(diào)動社會資本,包括民間資本在內(nèi)的各種社會資本參與PPP。”廣西財政廳副廳長王代玉說。
周成躍認(rèn)為,目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規(guī)則上可操作性問題,這些問題在開發(fā)性PPP當(dāng)中也都不同程度的存在,其中一些共性問題對開發(fā)性PPP模式的影響更大,比如土地開發(fā)運用的權(quán)責(zé)問題。
孟春建議,探索開發(fā)性PPP與專項債的結(jié)合模式,PPP模式專業(yè)性較強,具有項目管理的優(yōu)勢,專項債的利率比較低,具有資金成本的優(yōu)勢,“如果把這兩者的優(yōu)勢結(jié)合一下,就能發(fā)揮協(xié)同加力的效應(yīng)”。
繼續(xù)推動我國PPP高質(zhì)量發(fā)展,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下顯得尤為重要。“PPP模式不僅僅是一種融資模式,更應(yīng)被看作是治理機制的創(chuàng)新,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機制變革,也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分,對創(chuàng)新公共服務(wù)供給的體制機制,緩解地方政府的財政壓力發(fā)揮著越來越重要的作用。”孟春說。(記者曾金華)